โฉนดชุมชนคืออะไร? เริ่มมาแล้วที่บ้านเรา

โฉนดชุมชนคืออะไรเราได้ยินเรื่องนี้มาหลายปีแล้วจากผู้ใหญ่บ้านว่าที่ดินที่เป็นที่อยู่อาศัยในเขตชุมชนจะมีการออกโฉนดให้ซี่งพื้นที่ส่วนใหญ่ในตำบลดอนเมือง อำเภอสีคิ้วที่เราอยู่เป็นสปก 4-01และภบท 5 ทั้งหมดยังไม่มีโฉนดเลยวันนี้ผู้ใหญ่บ้านเรียกประชุมและนำเจ้าหน้าที่กรมที่ดินมารังวัดที่ดินที่เป็นที่อยู่อาศัยให้เป็นโฉนดมันเป็นนโยบาบเดียวกันกับการนำร่อง 35 จังหวัดที่เริ่มทยอยปฏิบัติกันแล้วมันจะทำให้เกษตรดีขึ้นหรือแย่ลงเราก็คือหนึ่งในชุมชนเหมือนกัน
บทวิเคราะห์เรื่องโฉนดชุมชน
ความพยายามในการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยให้กับเกษตรกรที่มีข้อพิพาทสิทธิที่ดินกับหน่วยงานรัฐ ด้วยการดำเนินนโยบายโฉนดชุมชน ของรัฐบาลคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ที่ผ่านมาดูจะเป็นนโยบายที่ก้าวหน้า และโดนใจคนจนมากที่สุดนโยบายหนึ่ง โดยเฉพาะกับกลุ่มคนจนกว่า 3 ล้านคนที่ขาดแคลนที่ดินทำกิน และรอคอยการแก้ไขปัญหามาแล้วหลายรัฐบาล
แต่พอความพยายามของนโยบายนี้เริ่มต้น กลับมีแนวโน้มว่าแนวความคิดแบบรัฐเดิมที่ต้องการรวมศูนย์อำนาจไว้เพราะไม่ไว้ใจประชาชน และมุ่งที่จะแก้ไขปัญหาเฉพาะส่วนเพราะไม่ต้องการให้สะเทือนถึงเสถียรภาพรัฐบาล ได้กลับกลายมาเป็นอุปสรรคในการทำงานผลักดันเรื่องโฉนดชุมชน ที่ต้องกลับมาถามรัฐบาลหนักๆ กันอีกครั้งว่า นโยบายโฉนดชุมชนยังคงมีเป้าหมายเพื่อกระจายการถือครองที่ดินและคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมอย่างที่เริ่มต้นไว้ หรือเป็นเพียงนโยบายขายฝัน ทำไว้เล็กน้อยพอเป็นน้ำจิ้ม เพื่อให้สามารถกลับมาขายฝันต่อในสมัยหน้า
การสูญเสียที่ดินทำกินของเกษตรกรทั่วประเทศ ควรจะต้องถูกสรุปบทเรียนอย่างจริงจังจากรัฐบาล และหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้อง โฉนดชุมชนเป็นหลักคิดในการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกิน ทั้งใน “ที่ดินชุมชน” ที่เกษตรกรมีข้อพิพาทกับรัฐเรื่องกรรมสิทธิ์ และต้องการให้รัฐรับรองสิทธิตามความชอบธรรม รวมไปถึงที่ดินเอกชนหรือที่ดินบุคคลที่เกษตรกรรายย่อยและชุมชนเมืองบางแห่ง สรุปบทเรียนแล้วว่ากรรมสิทธิ์ที่ดินปัจเจกจะทำให้ชุมชนไปไม่รอด จึงต้องการใช้ระบบกรรมสิทธิ์ร่วมเพื่อรักษาที่ดินของชุมชนไว้ ไม่ให้ถูกนำมาเก็งกำไร หรือขายต่อ
ที่ผ่านมาการที่รัฐบาลดำเนินนโยบายเศรษฐกิจการเกษตร โดยสนับสนุนระบบพืชเศรษฐกิจและพืชพลังงานแบบเอียงกระเท่เร่หันขวาเข้าหาทุนใหญ่ ได้ทำให้เกษตรกรรายย่อยและภาคเกษตรกรรมของไทยกลายเป็นภาคการผลิตที่เกือบจะต้องเรียกว่าพิการ เพราะไม่สามารถพึ่งพิงตนเองได้ ที่สำคัญ ปัจจุบันพืชเศรษฐกิจและพืชพลังงานได้ดูดกลืนผืนดินแทบทุกตารางนิ้วของพื้นที่ชนบท จนแทบจะไม่เหลือพื้นที่ไว้สำหรับระบบการผลิตพึ่งพิงตนเอง และเกษตรกรรายย่อยที่ไม่ต้องการเข้าคิวเดินเข้าสู่ระบบคอนแทรค ฟาร์มมิ่ง (Contract Farming) เป็นลูกจ้างของบริษัทการเกษตรขนาดใหญ่
เมื่อรัฐบาลมีนโยบายสนับสนุนการเติบโตของเศรษฐกิจ โดยไม่ได้แยกแยะจัดสัดส่วนให้สมดุลระหว่าง การเติบโตของภาคเศรษฐกิจเกษตรขนาดใหญ่ กับการดูแลปกป้องภาคเกษตรกรรมที่มีเกษตรกรรายย่อยกว่า 20 ล้านคนเป็นองค์ประกอบ ทำให้เกษตรกรรายย่อยแทนที่จะได้รับการสนับสนุนให้เข้มแข็งในระดับท้องถิ่น กลับถูกดูดเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจส่งออก ตกเป็นเบี้ยล่างเพราะไม่เข้าใจระบบเศรษฐกิจขนาดใหญ่ ที่ทุนใหญ่สามารถกำหนดราคาส่งออก และทำให้ราคาผลผลิตตกต่ำได้
การสูญเสียที่ดินและการประกาศขายที่ดินของเกษตรกรรายย่อยในชนบทจึงกลายเป็นเรื่องยิ่งกว่าธรรมดา คาดว่าสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) รับทราบปัญหานี้ดี เพราะแม้แต่พื้นที่ ส.ป.ก. ก็ถูกขายสิทธิและยากเหลือเกินที่จะตรวจสอบและเรียกคืนได้
โฉนดชุมชน เป็นภูมิปัญญาของคนเฒ่าคนแก่ในชนบทที่คิดได้แล้วว่า ที่ดินเกษตรกรรายย่อยในชนบทไทยไม่ช้าจะต้องถูกขายทอดให้เป็นของบริษัทเกษตรขนาดใหญ่ที่มีทุนมากพอ มีสายป่านยาวพอที่จะต้านทานราคาปุ๋ยยาที่สูง และราคาพืชผลที่ต่ำ ผู้รู้เหล่านี้จึงเสนอระบบกรรมสิทธิ์แบบใหม่เพื่อให้ชุมชนที่ประสงค์จะดูแลพื้นที่เกษตรในชุมชนให้เป็นพื้นที่ทำกินของเกษตรกรรายย่อยต่อไป จัดทำโฉนดชุมชนร่วมกัน เข้าใจว่านี่เป็นส่วนหนึ่งของเหตุผลที่เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทยเสนอให้รัฐบาลจัดทำโฉนดชุมชนอย่างจริงจังตามนโยบายที่กล่าวไว้
ในความหมายข้างต้นนี้โฉนดชุมชน จึงไม่ได้มีความหมายเพียงแค่ที่ดินของรัฐ แต่ยังหมายถึงที่ดินแปลงใดก็ตามที่เกษตรกรรายย่อย หรือคนในชุมชนเมือง ซึ่งประสงค์ร่วมกันจะทำโฉนดชุมชนเพื่อคุ้มครองชุมชนให้เป็นพื้นที่เกษตรกรรมหรือมีระบบกรรมสิทธิ์ร่วม โดยชุมชนกำหนดเจตนารมณ์อย่างชัดเจนร่วมกันว่าไม่ต้องการที่จะขายที่ดินให้กับนายทุนข้างนอก
ทั้งนี้การที่สมาชิกชุมชนหรือองค์กรชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดเจตนารมณ์การใช้ที่ดินของคนในชุมชน ยังจะสามารถก้าวไปได้ไกลถึงการสร้างเงื่อนไขที่จะทำให้สมาชิกชุมชนทำระบบการเกษตรที่ยั่งยืนและสมดุลได้อีกด้วย ขึ้นอยู่กับการทำงานร่วมกันขององค์กรชุมชน และหน่วยงานรัฐในการสร้างความเข้าใจและสนับสนุนให้ต่อเนื่อง
ในกรณีหากคนในชุมชนต้องการขายที่ดิน เนื่องจากมีอายุขัยเลยวัยทำการเกษตร หรือเดือดร้อนจริงๆ ก็สามารถขายที่ดินให้กับธนาคารที่ดินชุมชนได้ เพื่อให้ที่ดินได้ถูกหมุนไปสู่การใช้ประโยชน์โดยเกษตรกรรายอื่นในชุมชนต่อไป ในความหมายเช่นนี้ โฉนดชุมชนจึงมีความหมายกว้างขวางมาก ทั้งในแง่ของการรับรองสิทธิที่ดินอันชอบธรรมของเกษตรกรในที่ดินรัฐ การคุ้มครองรักษาที่ดินเอกชนให้เป็นพื้นที่เกษตรกรรมในชุมชนที่พร้อม การกระจายการถือครองที่ดินจากคนที่ไม่ต้องการใช้ประโยชน์ไปสู่คนที่ต้องการ และการปฏิรูประบบเกษตรกรรมไปพร้อมๆ กับการปฏิรูปที่ดิน
เพื่อที่จะแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินให้เกษตรกรรายย่อยทั่วประเทศ รัฐบาลจึงต้องเข้าใจโครงสร้างของปัญหาทั้งหมดที่เกี่ยวโยงกันในภาพใหญ่ จะไม่ดีกว่าหรือ หากรัฐบาลจะแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินในพื้นที่รัฐ และถือโอกาสสร้างเงื่อนไขที่สามารถคุ้มครองรักษาพื้นที่เกษตรกรรมในที่ดินเกษตรกรทั่วไปที่มีความพร้อมได้ในคราวเดียวกัน
การทำงานของรัฐบาล ที่มุ่งแก้ไขปัญหาเฉพาะส่วนของเกษตรกร อาทิเช่น ปุ๋ยและยาราคาแพงต้นทุนการผลิตสูง ราคาผลผลิตต่ำไม่คุ้มทุน หนี้สินเกษตรกร การขายที่ดินให้กับนายทุน เช่าที่ดินของนายทุนและเป็นลูกจ้างทำกิน โดยละเลยโครงสร้างของปัญหาในภาพรวม น่าจะมีบทเรียนพอสมควรแล้วว่าไม่สามารถแก้ไขปัญหาของเกษตรกรทั้งระบบได้
ก็ได้แต่หวังว่ารัฐบาลจะมองเห็นภาพรวมของปัญหาที่ดินและปัญหาภาคเกษตรกรรมซึ่งเชื่อมโยงกัน และใช้นโยบายโฉนดชุมชนอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อปฏิรูปที่ดินและปฏิรูปวิถีชีวิตของเกษตรกรไทย ตามเจตนารมณ์ที่แท้จริงของคำว่าโฉนดชุมชน
สรุปสาระสำคัญของร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน:ข้อมูลอ้างอิงจากกรมที่ดิน
1. คำปรารภ เป็นการนำเสนอถึงเจตนารมณ์ของการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ดังนี้ โดยที่เห็นเป็นการสมควรจัดให้มีโฉนดชุมชน เพื่อให้ประชาชนซึ่งรวมตัวกันเป็นชุมชนมีส่วนร่วมในการดูแลใช้ประโยชน์ในที่ดินร่วมกัน ซึ่งถือเป็นส่วนหนึ่งของการกระจายการถือครองที่ดินในประเทศไทยให้ทั่วถึงและเป็นธรรม รวมทั้งจะเป็นการส่งเสริมและสนับสนุนให้ชุมชนและประชาชนมีส่วนร่วมในการดูแล รักษาและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอย่างสมดุล ยั่งยืน และสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีของประชาชน
2. นิยามศัพท์ที่สำคัญ เป็นการกำหนดคำนิยามศัพท์ที่จำเป็นในการบังคับใช้ระเบียบนี้
"หน่วยงานของรัฐ" หมายความว่า กระทรวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น และมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นของรัฐ
"ที่ดินของรัฐ" หมายความว่า ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินทุกประเภท อาทิเช่น
ที่ป่าสงวนแห่งชาติ ที่สงวนหวงห้ามของรัฐ ที่สาธารณประโยชน์ รวมถึงที่ราชพัสดุ และที่ดินซึ่งรัฐได้มาโดยธนาคารที่ดิน
"โฉนดชุมชน" หมายความว่า สิทธิร่วมกันของชุมชนในการบริหารจัดการ การครอบครองที่ดินและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรที่ดิน เพื่อสร้างความมั่นคงในการถือครองและใช้ประโยชน์ในที่ดินของชุมชนและเป็นการรักษาพื้นที่เกษตรในการผลิตพืชอาหาร เพื่อสร้างความมั่นคงด้านอาหาร โดยการเลือกรูปแบบการผลิต ที่สอดคล้องกับภูมิปัญญาท้องถิ่นและระบบภูมินิเวศน์ รวมทั้งการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมให้สมดุล
"ชุมชน" หมายความว่า กลุ่มประชาชนที่รวมตัวกันโดยมีวัตถุประสงค์ร่วมกัน เพื่อการจัดการดูแลตนเองทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม รวมทั้งการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยมีการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง และมีระบบบริหารจัดการและการแสดงเจตนาแทนกลุ่มได้
"จังหวัด" หมายความรวมถึงกรุงเทพมหานคร
"คณะกรรมการ" หมายความว่า คณะกรรมการประสานงานและจัดโฉนดชุมชน
3. ผู้รักษาการตามระเบียบ นายกรัฐมนตรี
4. การจัดตั้ง ที่มาและองค์ประกอบของคณะกรรมการ ให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่ง เรียกว่า "คณะกรรมการประสานงานและจัดโฉนดชุมชน" เรียกโดยย่อว่า "ปจช." ประกอบด้วย
(1) รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมาย ประธานกรรมการ
(2) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา กรรมการ
(3) ปลัดกระทรวงการคลัง กรรมการ
(4) ปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กรรมการ
(5) ปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กรรมการ
(6) ปลัดกระทรวงมหาดไทย กรรมการ
(7) ผู้ทรงคุณวุฒิที่ประธาน ปจช. แต่งตั้ง อีกไม่เกินหกคน กรรมการ
(8) ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี กรรมการและเลขานุการ
5. อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการประสานงานและจัดโฉนดชุมชน
ให้ ปจช. มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้
(1) เสนอนโยบายและแผนงานในการดำเนินงานโฉนดชุมชนต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อกำหนดเป็นมติคณะรัฐมนตรีในการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐ
(2) กำหนดหลักเกณฑ์ และวิธีการในการดำเนินงานโฉนดชุมชนตามระเบียบนี้
(3) ส่งเสริมและสนับสนุนให้ชุมชนมีความพร้อมในการดำเนินงานโฉนดชุมชนอย่างต่อเนื่องและจริงจัง
(4) ตรวจสอบและพิจารณาความเหมาะสมของชุมชน ที่จะได้รับอนุญาตจากหน่วยงานของรัฐในการดำเนินงานโฉนดชุมชน ตลอดจนติดตามการดำเนินงานโฉนดชุมชนในแต่ละพื้นที่ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ และยกเลิกโฉนดชุมชนที่ทำผิดเงื่อนไข
(5) ให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการใดๆ ที่จำเป็นแก่การดำเนินงานจัดให้มีโฉนดชุมชนตามที่คณะกรรมการกำหนด
(6) ประสานงาน ติดตาม และตรวจสอบให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบาย และแผนงาน ในการดำเนินงานโฉนดชุมชน
(7) แต่งตั้งคณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานให้ปฏิบัติงานตามที่คณะกรรมการมอบหมาย
(8) เรียกให้หน่วยงานของรัฐส่งข้อมูล เอกสาร หลักฐานและข้อเท็จจริง หรือขอให้ส่งผู้แทนมาชี้แจงเพื่อประกอบการพิจารณาของ ปจช. หรือคณะอนุกรรมการ หรือคณะทำงานที่ ปจช. แต่งตั้ง
(9) ดำเนินการหรือปฏิบัติงานอื่นใดที่เกี่ยวกับการให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ คำสั่ง และมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง
6. หลักเกณฑ์และวิธีการดำเนินงานโฉนดชุมชน โดยมีหลักการสำคัญ คือ
6.1 เพื่อประโยชน์ในการให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมดูแลใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐอย่างยั่งยืน ให้คณะกรรมการมีอำนาจกำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่มีที่ดินของรัฐพิจารณาให้ชุมชนซึ่งรวมตัวกันอาศัยอยู่ในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่าสามปีก่อนระเบียบนี้ใช้บังคับมีสิทธิครอบครองและใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐร่วมกันภายใต้หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการประกาศกำหนด เมื่อคณะกรรมการกำหนดให้พื้นที่ใดดำเนินการให้มีโฉนดชุมชนแล้ว ให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องสั่งการให้เป็นไปตามกฎหมายโดยไม่ชักช้า
ระยะเวลาในการดำเนินงานโฉนดชุมชนตามวรรคหนึ่ง หน่วยงานของรัฐจะกำหนดเกินกว่าครั้งละสามสิบปีไม่ได้ และภายในเก้าสิบวันก่อนครบกำหนดเวลาดังกล่าว ให้ ปจช. พิจารณาถึงความเหมาะสมในการให้สิทธิดำเนินงานโฉนดชุมชนต่อไป

6.2 ในการให้โฉนดชุมชนแก่ชุมชนใดชุมชนหนึ่ง ต้องเป็นที่ดินของรัฐซึ่งมิได้เป็นมีการบุกรุกภายหลังจากระเบียบนี้ใช้บังคับ
6.3 ชุมชนที่มีสิทธิได้รับโฉนดชุมชนจะต้องจัดตั้งตัวแทนเป็นคณะกรรมการชุมชนขึ้นเพื่อกระทำการแทนในนามของชุมชน ประกอบด้วย กรรมการที่เลือกตั้งกันเองภายในชุมชนอย่างน้อยเก้าคน แต่ไม่เกินสิบห้าคน และให้กรรมการเลือกกันเองเป็นประธานคนหนึ่ง
หากชุมชนใดรวมตัวกันเป็นสมาคม สหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร หรือหมู่คณะอื่น ให้คณะผู้ทำการแทนทำหน้าที่เป็นคณะกรรมการชุมชนตามวรรคหนึ่ง
6.4 ให้คณะกรรมการชุมชนมีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้(1) จัดทำฐานข้อมูลและแผนที่ขอบเขตการจัดการที่ดินของชุมชน โดยครอบคลุมถึงที่ดินส่วนบุคคล ที่อยู่อาศัย ที่ดินทำการเกษตรกรรม ที่สาธารณะที่ใช้ประโยชน์ร่วมกัน
(2) กำหนดแผนการใช้ประโยชน์ในที่ดินและการจัดการระบบการผลิต โดยคำนึงถึงการผลิตที่พึ่งพาตัวเอง และรักษาความสมดุลของระบบนิเวศน์
(3) กำหนดแผนการอนุรักษ์ การดูแลรักษาและการใช้ประโยชน์ในทรัพยากรป่าไม้และทรัพยากรน้ำให้ยั่งยืน
(4) กำหนดแผนการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมของชุมชน
(5) ออกระเบียบเกี่ยวกับการจัดการ และการใช้ประโยชน์ในทรัพยากรที่ดินหรือทรัพยากรธรรมชาติอื่น รวมทั้งการควบคุมให้บุคคลในชุมชนปฏิบัติตามระเบียบดังกล่าว
(6) ดำเนินการให้มีการจัดตั้งกองทุนที่ดินของชุมชน เพื่อดำเนินงานเกี่ยวกับโฉนดชุมชน
(7) ดำเนินการหรือปฏิบัติการอื่นเกี่ยวกับการดำเนินการโฉนดชุมชนตามระเบียบนี้
6.5 ในกรณีที่มีการกระทำผิดเงื่อนไขที่ให้ไว้ของชุมชนที่ได้รับสิทธิ ให้หน่วยงานของรัฐโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการมีอำนาจยกเลิกโฉนดชุมชนได้ โดยต้องแจ้งล่วงหน้าเป็นหนังสือไม่น้อยกว่าเก้าสิบวัน
6.6 ให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการตามระเบียบนี้ภายในหกสิบวัน นับแต่ระเบียบนี้ใช้บังคับและในวาระเริ่มแรกให้มีการดำเนินงานโฉนดชุมชนในพื้นที่นำร่องจำนวนไม่น้อยกว่าสามสิบพื้นที่ให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งร้อยยี่สิบวัน นับแต่ระเบียบนี้ใช้บังคับ